مسئله کسری بودجه دولت‌های جهانی و رویکردهای مختلف عملیاتی انجام شده برای تامین منابع لازم و رفع این ناترازی‌های مالی کلان، همواره از چالش‌های مهم حاکمیت‌های سیاسی بوده که در طول تاریخ اقتصادی خود، با آن دست و پنجه نرم کرده‌اند. در طول این سالها، پژوهش‌های علمی و گزارش‌های تحلیلی-میدانی متنوع و گوناگونی از نحوه رویارویی قرارگاه‌های اقتصادی دول مختلف جهان با این تنش‌های مالی به انجام رسیده است. اساسا در تجربیات به ثبت رسیده از چگونگی مواجهه دولت‌ها با چالش کسری بودجه، آن دسته از کشورهایی که در حوزه اقتصاد و تجارت بین‌الملل، تک محصولی بوده (یعنی در نوعی از مواهب و منابع خدادادی نظیر نفت و گاز و یا برخی تکنولوژی‌ها و صنایع، دارای مزیت مطلق یا نسبی شدید در جهان بوده‌اند)، پس از عدم توفیق در تامین مالی بودجه برآوردی خود از محل درآمدهای حاصل از آن محصول، صنعت یا خدمت خاص، بدون معطلی به استقراض مستقیم از نظام بانکی به عنوان سهل‌الوصول‌ترین و در دسترس‌ترین راه حل موجود و در عین حال، مضرترین ابزار تامین کسری بودجه، یعنی ایجاد ناترازی در قلب تپنده نظام مالی یک کشور برای رفع ناترازی حاصل از بودجه‌ریزی ناکارآمد دولت‌ها، روی آورده و با وجود درمان موضعی و موقت، شاهد بروز و بازگشت شدیدتر ابرکسری‌های مالی و اقتصادی در دوره‌های آتی بوده‌اند.

در روی دیگر قصه، تجربه‌های عملیاتی موفقی نیز از اقدامات حاکمیت‌های سیاسی و اقتصادی جهان در زمینه تامین مالی بهینه کسری بودجه وجود دارد که توجه و اهتمام ویژه و الگوبرداری برخی کشورها از بعضی از این ابزارها و رویکردها، نتایج و پیامدهای مثبتی در جهت رفع کارآمد ناترازی بودجه‌ریزی دولت‌ها داشته است. در حقیقت، دولتمردان اقتصادی در کشورهای موفق توانسته‌اند، ضمن طراحی و اجرای یک برنامه جامع، فراگیر، یکپارچه، مدون و طبقه‌بندی شده برای رفع ناترازی مالی کلان کشور، از تبعات منفی آتی احتمالی این نوع از تامین مالی اضطراری برای اقتصاد داخلی و اقتصاد بین‌الملل خود جلوگیری کنند. مبتنی بر این مهم در پرونده جدید پژوهشی با عنوان "تجربه‌های جهانی موفق تامین کسری بودجه کشورها" به سراغ الگوهای کارآمد دولت‌های مختلف در مواجهه با مسئله کسری و ناترازی به وجود آمده در بودجه ساختاری و عملیاتی کشورها می‌رویم و ابزارها و رویکردهای بهینه و موثر در این زمینه را تبیین می‌نماییم. اما قبل از پرداختن به تجربه‌های جهانی، به سراغ داستان تراژیک کسری بودجه در اقتصاد ایران از زمان افزایش درآمدهای نفتی تا به امروز می‌رویم.

کسری بودجه و چالش‌های رفع آن در تاریخ اقتصادی ایران

در علم اقتصاد و براساس تعریف معین شده در استاندارد بین‌المللی نظام بودجه‌ عمومی دولت‌ها، کسری بودجه شامل وابستگی بودجه دولت به منابع غیرمالیاتی است و فروش دارایی‌های کشور نظیر نفت، بدهی دولت، استقراض از بانک مرکزی و سایر اقلام غیرمالیاتی، کسری بودجه محسوب می‌شود اما در اصطلاح عامیانه، کسری بودجه به حالتی اطلاق می‌شود که هر دولتی بیش از درآمد خود، پول خرج کرده و هزینه کند. از آغاز دهه ۱۳۵۰ شمسی، ساختار اقتصادی ایران همواره با رشد قیمت‌ها، تورم و تغییر ارقام بودجه عمومی همراه بوده و تقریبا در بازه زمانی بیش از ۵ دهه‌ای، کسری و ناترازی مزمن، یکی از شاخصه‌های اصلی و همیشگی بودجه دولت‌های ایران بوده، اما در سالهای اخیر و به ویژه از اواخر سنه ۹۰ خورشیدی تا به امروز، بودجه کشور به محل مجادله، بحث و سهم‌خواهی ارکان مختلف و گروه‌های سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی گوناگون مبدل شده است. براساس آمارهای رسمی، رقم کسری بودجه در یک دهه اخیر، هر ساله با رشد قابل ملاحظه‌ای همراه بوده است که چنین وضعیتی به شدت نگران‌کننده و چالش‌برانگیز خواهد بود. به عنوان نمونه، در سال ۱۴۰۰، کسری بودجه دولت برابر با ۳۲۰ هزارمیلیارد تومان بوده که نسبت به سال گذشته آن، با رشد ۱۱۷ درصدی روبرو شده و بی‌توجهی و عدم‌جبران آن، اثرات مخربی را بر پیکره اقتصاد ایران وارد کرد. همچنین از طرفی دیگر مروری بر درآمدهای ۱۰ ساله‌ اخیر بودجه نشان می‌دهد که با وجود افزایش ناچیز در تراز درآمدی، جریان هزینه‌کردهای ملی در این سالها، با رشد چشمگیری همراه بوده است. از سوی دیگر، همانطور که جداول درآمدها-هزینه‌های عمومی از سال ۱۳۹۰ نشان می‌دهند، روند افزایش اعتبارات هزینه‌ای در طول این مدت به‌ صورت تصاعدی بوده و روند رشد درآمدها علاوه ‌بر نوسانی بودن، تقریبا روند خطی را تجربه کرده است.

علاوه بر موارد ذکر شده، در هنگام بحث و پژوهش در باب کسری بودجه باید نیم‌نگاهی هم به ترازهای بودجه‌ای نیز داشته باشیم. در این زمینه، تراز عملیاتی اقتصاد ایران در چند دهه اخیر همواره منفی بوده که این امر در مقایسه با تراز عملیاتی سایر کشورها، نکته‌ای نگران‌کننده محسوب نمی‌شود، ولی هنگامی که روند شاخص تراز عملیاتی در یک دوره سی ساله بررسی می‌شود، درمی‌یابیم که این کسری هر ساله افزایش قابل ملاحظه‌ای را تجربه کرده است. از طرفی دیگر نیز در بیشتر سال‌ها، تراز سرمایه‌ای، مازاد و مثبت بوده و بخش عمده‌ای از کسری تراز عملیاتی را پوشش می‌داده، اما از سال ۱۳۹۷ و پس از ناتوانی دولت در فروش نفت این تراز هم منفی شد و در سالهای اخیر، مقدار کسری این تراز به ۱۲۱ هزار میلیارد تومان رسیده که این امر هم بر تنش‌های مالی و اقتصادی موجود می‌افزاید.

اما شاید بتوان گفت نگران‌کننده‌ترین مسئله اقتصاد ایران در تاریخ چند دهه اخیر، در حال وقوع است. تراز مالی اقتصاد ایران با وجود همه کسری‌های آشکار، همواره مثبت بوده است و این امر بدین معنی است که دولت برای پوشش هزینه‌های جاری و عمرانی خود، ناگریز به فروش دارایی‌های مالی خود و استقراض از نظام بانکی است.

به زبان ساده‌تر، کسری تراز عملیاتی، در واقع وابستگی اعتبارات جاری دولت به منابع حاصل از صادرات نفت و منابع استقراضی را نشان می‌دهد که باید از طریق افزایش درآمدهای پایدار یا کاهش و صرفه‌جویی در اعتبارات هزینه‌ای مدیریت شود، اما عملکرد دولت‌ها در سه دهه اخیر در مواجهه با جبران و تامین این کسری تنها معطوف به درآمدهای نفتی، انتشار اوراق مالی و حتی به شکل مستقیم و غیرمستقیم از طریق بانک مرکزی بوده که همگی این روش‌ها در نهایت به افزایش نرخ تورم منجر شده است. از طرفی دیگر، نیز هر چند تعریف و تصویب این سه تراز برای درک وضعیت مالی بسیار مفید است، اما همچنان در هنگام تصویب لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی تاثیری بر رفتار دولت‌ها نداشته و دولت‌ها مطابق قبل با استفاده از منابع حاصل از نفت، ابتدا هزینه‌های جاری خود را پرداخت می‌کنند و اگر منابع مازادی وجود داشت، سپس آن را به طرح‌های عمرانی تخصیص می‌دهند.

بنا بر آنچه که از داستان تراژیک کسری بودجه در تاریخ اقتصادی ایران از سر گذراندیم، به نظر می‌رسد که عدم تمایل یا توان دولتمردان اقتصادی کابینه‌های مختلف در تغییر رویکردها و ابزارهای بهینه و موثر در پوشش و تامین ناترازی بودجه کشور، به شکل بدعت و رسمی غلط و ناکارآمد، در حال انتقال از دولتی به دولت دیگر است.

تجربه موفق رفع ناترازی بودجه دولتی در اقتصادهای آسیایی همجوار با ج.ا. ایران

عربستان سعودی، نماد کارآمدی یک اقتصاد تک محصولی و نفتی در پوشش کسری بودجه

حاکمیت عربستان سعودی، جز معدود اقتصادهای نفتی و تک محصولی در جهان است که به سبب طراحی و برنامه‌ریزی بهینه، موثر و صحیح دولتمردان اقتصادی در حوزه هزینه‌کرد درآمدهای نفتی، توانسته به خوبی ناترازی بودجه سالانه خود را مدیریت نماید. در حقیقت، عربستان با وجود کاهش شدید درآمدهای نفتی خود به ویژه از سال ۲۰۱۴ و در پی وقوع اختلافات عمیق در بین اعضای اوپک تا به امروز، به شدت با معضل کسری بودجه و ناترازی شدید مالی، دست و پنجه نرم کرده است، اما به سبب رویکردهای کارآمد طراحی و اجرا شده در این حوزه، توانسته با مدیریت بهینه هزینه‌کردهای کلان خود، به تحقق شکوفایی چشم‌انداز مالی و اقتصادی تا افق بلندمدت سال ۲۰۳۰ میلادی، نزدیک شود.

طبق آمارهای وزارت مالیه عربستان سعودی، در سال ۲۰۲۲ و ۲۰۲۳ میلادی، کسری بودجه تجمعی این کشور به مرز ۲۰۰ میلیارد ریال، معادل ۸.۳ درصد از تولید ناخالص داخلی عربستان رسیده بود که بزرگترین حجم ناترازی بودجه ملی از آغاز هزاره جدید، یعنی در ۲۵ سال اخیر محسوب می‌شد. با این حال، کابینه اقتصادی پادشاهی سعودی توانست با ابتکارعمل موثر خود در زمینه افزایش درآمدهای غیرنفتی در یک افق زمانی ۱۳ ماهه، بخش زیادی از این کسری را جبران نماید. در حقیقت، پس از افزایش قابل ملاحظه در میزان کسری بودجه، به سبب افزایش سطح نگرانی در بین شاهزادگان سعودی از امکان غیرقابل مهار شدن این پدیده چالش‌برانگیز و تسری آن از بخش اقتصادی به حوزه اجتماعی، سیاسی و امنیتی عربستان و همچنین افزایش احتمال تزلزل حاکمیت این کشور در اجرای کامل برنامه‌های توسعه مالی در چشم‌انداز ۲۰۴۰، وزارت مالیه اقدام به برگزاری یک جلسه اضطراری با حضور مدیران بانک مرکزی این کشور و اقتصادانان و فعالان مالی و بازرگانی عربستان کرد تا در قالب یک همفکری جمعی، به سیاست‌های کارآمد عملیاتی در زمینه چگونگی مدیریت تامین مالی کسری بودجه این کشور، دست یابند. طبق خروجی‌های این جلسه، دولت عربستان ابتدا اولویت‌های بودجه‌ای خود را از طرح‌های کوتاه‌مدت به برنامه‌های میان‌مدت و بلندمدت خود اختصاص داد تا بتواند تامین مالی توسعه بخش خصوصی و ابرپروژه‌های در دست اجرای این کشور را تضمین کند. سپس زمان‌بندی اجرایی این پروژه‌ها و برنامه‌ها را به‌ طور مستمر مورد بازبینی قرار داد تا اثربخشی آنها افزایش یابد. بدین ترتیب، بودجه‌ریزی سال ۲۰۲۴ میلادی دولت سعودی با هدف مقابله با چالش‌های بین‌المللی که با آن مواجه خواهد شد، طراحی شد که برای این منظور، سیاست‌های احتیاطی و تقویت انضباط مالی در سال جدید مدنظر قرارگاه اقتصادی پادشاهی عربستان قرار گرفت. این درحالی است که دولت همچنان اصلاحات بنیادین مدنظر خود را برای افزایش تاب‌آوری بسترهای اقتصادی و مالی داخلی عربستان ادامه می‌دهد.

در نهایت دولت عربستان در کنار اصلاحات اقتصادی خود، با اتخاذ راهکارهایی از جمله متوقف کردن طرح‌های عمرانی، کاهش حقوق کارمندان، انتشار اوراق قرضه، افزایش قیمت حامل‌های انرژی و افزایش مالیات بر حقوق کارمندان، تا به امروز توانسته بخش اعظمی از ناترازی مالی و کسری بودجه خود در سال های ۲۰۲۲ و ۲۰۲۳ میلادی را در قالب برنامه‌های مدون ترمیم‌شده بودجه ۲۰۲۴، جبران نماید.