حمید کمار-پژوهشگر اقتصادی: تناسب میان اختیار، مسئولیت و پاسخگویی، یک اصل اساسی در مدیریت است که از سطح خُرد نظیر شرکت‌ها تا سطح کلان یعنی اداره امور کشورها مطرح است. "اختیار" در این اصل به معنای قدرت اعمال اراده و نظر تعریف شده است. همچنین "مسئولیت" به معنای الزام به انجام وظایف محوله است. در نهایت "پاسخگویی" به پذیرش مسئولیت‌های ناظر بر اعمال نظر اشاره دارد. طبق این اصل، سطح و حوزه اختیارات محوله به یک شخص یا نهاد باید دقیقا متناسب با مسئولیت مورد نظر باشد. یکی از نتایج این موضوع، متمرکز شدن حوزه اجرا و تصمیم‌گیری در نهاد مورد نظر است. این یعنی نهاد مجری یک سیاست باید همان نهاد تصمیم‌گیر باشد. همچنین پاسخگویی شخص یا نهاد مورد نظر، باید متناسب با همان سطح از اختیارات و مسئولیت محوله باشد. به بیان ساده، تنها به میزان اختیارات محوله به یک نهاد، می‌توان انتظار پاسخگویی از آن را داشت.
تناسب مورد اشاره، موضوعی است که در سطح کلان مورد توجه سیاست‌مداران برای اداره کشورها در تمامی حوزه‌ها از جمله حوزه مسائل اقتصادی است. بر این اساس، حدود اختیارات و مسئولیت‌های محوله به هر نهاد سیاست‌گذار اقتصادی به دقت مشخص شده و پاسخگویی آن نهاد درباره هدف قانونگذار، تناسب دقیقی با سطح اختیارات محوله دارد. این توازن به ویژه برای نهادی همچون بانک مرکزی اهمیت ویژه‌ای پیدا می‌کند، چرا که اساسا ماهیت وجودی بانک مرکزی، سروکار داشتن با موضوع حساسی همچون "پول" است که همچون هوا، در تمام فضای اقتصادی یک کشور وجود داشته و نقش فعال ایفا می‌کند. اهمیت وجود بانک مرکزی به ویژه پس از اعتباری شدن پول و جدا شدن ارزش آن از طلا، بیشتر هم شد. پول تا پیش از اعتباری شدن، سازوکاری تقریبا خودانتظام داشت، اما با فراگیر شدن رسیدهای بانکی که بعدها به عنوان پول شناخته شد، نیاز به ایجاد نهادی برای جلوگیری از انتشار بی‌رویه پول و سوءاستفاده صاحبان رسیدهای بانکی احساس شد. همچنین به دلیل فراهم شدن امکان هزینه‌کرد فراتر از درآمد از طریق خلق پول به ویژه از سوی دولت‌ها و در نهایت بروز تورم‌های شدید، ایجاد نهادی همچون بانک مرکزی در این حوزه را اجتناب‌ناپذیر کرد.
اهمیت مسائل مربوط به حوزه پول و همچنین درک لزوم توازن میان اختیار، مسئولیت و پاسخگویی، مفهوم "استقلال بانک مرکزی" را وارد ادبیات حکمرانی اقتصادی کرد. بر این اساس، در کشورهایی که نظام حکمرانی در آنها ساختاریافته است، بانک مرکزی نهادی مستقل تعریف و حدود اختیارات و مسئولیت‌ها و همچنین پاسخگویی آن مشخص شده است. به عنوان نمونه، این متن به عنوان "اهداف فدرال رزرو" در قانون فدرال رزرو آمده است: "شورای حکام سیستم فدرال رزرو و کمیته بازار آزاد فدرال باید رشد بلندمدت کل‌های پولی و اعتباری را متناسب با ظرفیت بلندمدت اقتصاد برای افزایش تولید حفظ کنند تا به طور موثر اهداف حداکثر اشتغال و قیمت‌های باثبات و نرخ‌های بهره بلندمدت متوسط را محقق کند".
این بند به روشنی اهداف تاسیس فدرال رزرو را مشخص کرده است. قابل اندازه‌گیری بودن اهداف و شاخص‌های مورد اشاره در این بند، جایی برای تفسیرپذیری قانون نگذاشته است. در ادامه قانون فدرال رزرو، حدود اختیارات و مسئولیت‌های این نهاد و همچنین نحوه پاسخگویی مدیران آن مشخص شده است. این قانون، فدرال رزرو را به عنوان نهادی مستقل در حوزه سیاست‌گذاری پولی تعریف کرده و باعث شده تا سیاست‌گذاری پولی در آمریکا کاملا در اختیار این نهاد باشد. ساختار نهادی و قانونی و رویه‌های جاری در حوزه سیاست‌گذاری پولی و ارزی، اما در ایران به گونه دیگری است. تا پیش از سال‌جاری که قانون جدید بانک مرکزی به مرحله اجرا درآمد، تنظیم‌گری نظام پولی و ارزی بر مبنای قوانینی با قدمت حدود نیم قرن بود. منسوخ شدن برخی مفاد قوانین، سکوت قانون در برابر مسائل مختلف، رعایت نشدن موضوع تعارض منافع در قانون و همچنین وابسته تعریف شدن بانک مرکزی به دولت، بخشی از مهم‌ترین چالش‌های قوانین قدیمی بود. در چنین شرایطی، ده‌ها سال نظام پولی و ارزی کشور بر مبنای قوانین با این چالش‌ها پیش رفت. علاوه بر مشکلات قانونی، شکل‌گیری رویه‌های ناصواب از جمله دخالت مستقیم نهادهای دیگر در سیاست‌گذاری حوزه پولی و همچنین بروز کسری بودجه مزمن، بخشی دیگر از چالش‌های اثرگذار بر بانک مرکزی و مسائل حوزه پولی و ارزی بود. تعیین رقم و مقصد تسهیلات بانکی در قوانین بودجه، اجبار بانک‌ها به پرداخت تسهیلات یا خرید اوراق بدهی دولتی، بازخواست رئیس کل بانک مرکزی بابت موضوعاتی همچون پرداخت وام ازدواج آن هم با وجود عملکرد فراتر از قانون شبکه بانکی در این موضوع و بسیاری موارد دیگر، مصادیق بارزی از فقدان استقلال بانک مرکزی و دخالت مستقیم نهادهای غیرمرتبط در سیاست‌گذاری پولی و ارزی، حتی پس از تصویب قانون جدید بانک مرکزی است.
چالش‌های نهادی حوزه پولی کشور البته در قانون جدید بانک مرکزی هم مشاهده می‌شود. در بند (ب) ماده ۳ این قانون، یکی از اهدافی که تحقق آنها از بانک مرکزی مطالبه شده به این شرح است: مهار تورم، ثبات و سلامت شبکه بانکی و سایر "اشخاص تحت نظارت"، حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال، کمک به حفظ و ارتقای ارزش پول ملی و در نهایت کمک به تحقق عدالت اجتماعی.
صرفنظر از تعارض فنی هدف مهار تورم با حمایت از رشد اقتصادی، مطالبه عدالت اجتماعی از بانک مرکزی مصداق دیگری از عدم توازن میان اختیار، مسئولیت و پاسخگویی در این حوزه است. گذشته از مفهوم کلی و قابل تفسیر عدالت، گسترش دامنه مطالبات از نهاد سیاست‌گذار پولی، به قانون جدید ماهیت شعاری و غیراجرایی می‌دهد. نقص فاحش دیگر قانون، فقدان ضمانت حفظ استقلال بانک مرکزی است. همین مسئله باعث شده تصویب‌کنندگان این قانون که یکی از اهداف تصویب آن را "افزایش استقلال بانک مرکزی"، عنوان کرده‌اند، خود اولین نقض‌کنندگان استقلال بانک مرکزی باشند. احضار و بازخواست رئیس کل بانک مرکزی به بهانه پرداخت نشدن وام ازدواج آن هم در شرایطی که روند پرداخت این تسهیلات فراتر از تکلیف قانونی بوده، آخرین مصداق نقض استقلال سیاست‌گذار پولی است. پیش از آن هم تصویب چنین تسهیلاتی در سند مالی دولت، مصداق دیگری از دخالت در سیاست‌گذاری پولی است. دخالت نهادهای نظارتی بر موضوعات تخصصی بانکی نظیر کمبود کفایت سرمایه، مصداق دیگری از نقض استقلال بانک مرکزی است.
در شرایطی که سیاست‌گذار پولی با چنین سطحی از دخالت دیگر نهادها در حوزه تحت مدیریت خود روبرو است، مسئول دانستن بانک مرکزی در مسائلی از جمله تورم، بی‌معناست. زمانی که دولت با ناترازی مالی هنگفت روبرو است، تا جایی که علاوه بر اجبار بانک‌ها به خرید اوراق بدهی با نرخ سود پایین، هر از گاهی به طور مستقیم اقدام به استقراض از بانک مرکزی می‌کند، سیاست پولی کاملا منفعل شده و انتظار پاسخگویی نسبت به تورم جایگاهی ندارد. رفع تدریجی ناترازی‌ها از جمله ناترازی مالی دولت، صندوق‌های بازنشستگی و ناترازی انرژی و همچنین اصلاح ساختار نهادی سیاست‌گذاری با هدف رعایت الزامات حکمرانی صحیح اقتصادی به ویژه در حوزه پولی، مواردی است که می‌تواند فرمان سیاست‌گذاری پولی را به بانک مرکزی بازگردانده و تناسب میان اختیار، مسئولیت و پاسخگویی را در این حوزه برقرار کند.
نظر شما