دکتر محمدرضا فرزین، رئیس‌کل بانک مرکزی در ماه‌های اخیر چندین بار بر لزوم توسعه بانکداری تخصصی تاکید و اعلام کرده که برنامه بانک مرکزی تفکیک بانک‌ها و تخصصی نمودن فعالیت آنهاست. بر اساس برنامه بانک مرکزی، بانک‌ها به توسعه‌ای، تجاری، بانک‌های جامع و قرض‌الحسنه تفکیک می‌شوند و هر کدام در حوزه تخصص خود عملیات تجهیز و تامین مالی متفاوتی خواهند داشت. برای دستیابی به این هدف، باید تغییرات اساسی در اساسنامه و نوع فعالیت بانک‌ها به وجود آید که بانک مرکزی در حال تدوین چارچوب فعالیت آنهاست و به تبع آن هر نوع بانک مقررات و دستورالعمل‌های نظارتی متفاوتی خواهد داشت که در بخش نظارت بانک در حال اجرایی شدن است. در مدل جدید بانک توسعه‌ای، بانک تجاری، بانک جامع و بانک قرض‌الحسنه به لحاظ ابزارهای تامین مالی و حوزه فعالیت متفاوت هستند و رویکرد بانک مرکزی نیز سیاست‌گذاری و نظارت متفاوت با هر یک از این بانک‌ها خواهد بود. بانکداری جامع که ترکیبی از عملیات بانکداری توسعه‌ای، بانکداری تجاری و قرض‌الحسنه را همزمان انجام دهد هم در این مدل جدید بانکداری وجود دارد که دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های فعالیت آن نیز در حال تدوین است. بر همین اساس، هفته‌نامه تازه‌های اقتصاد در میزگردی با حضور دکتر اعظم احمدیان، عضو هیات علمی پژوهشکده پولی و بانکی بانک مرکزی و دکتر مهدی بختیار، پژوهشگر اقتصادی به بررسی ابعاد این رویکرد جدید بانک مرکزی پرداخته است که مشروح مباحث مطرح شده را در ادامه می‌خوانید.
اخیراً رئیس‌کل بانک مرکزی اعلام کرده است برای نظارت بانک مرکزی، برنامه جدیدی تعیین شده و اینکه نظارت بر بانک‌ها باید به نوع کسب و کارشان تفکیک شود، به این معنی که بانک‌های جامع و توسعه‌ای تفاوت دارند یا بانک‌های قرض‌الحسنه‌ای باید نوع دیگری نظارت شوند، این اتفاق را چطور ارزیابی می‌کنید؟
احمدیان: بحث طبقه‌بندی بانک‌ها بعد از بحران بانکی ۲۰۰۸ در دنیا پُررنگ شد و بانک‌ها را به دو دسته بانک‌های سیستمی و غیرسیستمی تقسیم کردند و خود بانک‌های مرکزی دنیا، چه کشورهای توسعه‌یافته و چه کشورهای در حال توسعه، در قوانین و مقررات‌شان طبقه‌بندی‌هایی را برای بانک‌ها مدنظر قرار دادند. مهم‌ترین کشورهایی که به سرعت این طبقه‌بندی را انجام دادند ایالات متحده و اتحادیه اروپا و سپس کشورهای در حال توسعه مثل ترکیه، هند و مالزی بودند. این کشورها به سرعت قوانین و مقررات‌شان را طبق همین طبقه‌بندی، قوانین و مقرراتی که بیشتر مربوط به بخش نظارت بود متمرکز کردند. در ادبیات دنیا این طبقه‌بندی‌ها بر اساس آیتم‌های مختلفی صورت می‌گیرد و براساس نوع مالکیت بانک‌ها، اندازه یا نوع فعالیت طبقه‌بندی را انجام می‌دهند. در ایالات متحده آمریکا روی نوع مالکیت و در اتحادیه اروپا روی اندازه تاکید کردند. کشورهای در حال توسعه هم از این دو الگو پیروی کردند و تقسیم‌بندی‌هایشان را انجام دادند. در دنیا تقسیم‌بندی و طبقه‌بندی بانک‌ها هم فراتر از آنچه مدنظر ماست، نیست. یعنی آنها هم یکسری بانک‌هایی را تعریف کرده‌اند که شامل همه فعالیت‌ها می‌شود مانند بانک‌های تجاری با مدل کسب و کار تجاری، یکسری بانک‌هایی را تعریف کردند که با مدل کسب و کار به طور خاص بانکداری اسلامی است که بعد از بحران این دسته‌بندی پُررنگ شد و یکسری بانک‌ها تخصصی یا توسعه‌ای هستند.
به این دلیل می‌گوییم تخصصی یا توسعه‌ای، چرا که این دو اگرچه به هم خیلی نزدیک هستند اما تفاوت‌هایی را با هم دارند. بانک‌های تخصصی بانک‌هایی هستند که خدمات خود را به بخش‌های مختلف اقتصادی ارائه می‌دهند، بانک‌های توسعه‌ای علاوه بر بخش‌های تخصصی اقتصاد، اقشار مختلف جامعه را هم مدنظر قرار می‌دهند. به طور مثال کسانی که در سطوح درآمدی پایینی هستند می‌توانند حمایت‌هایی را از بانک‌های توسعه‌ای دریافت کنند، یا بانک‌هایی که مختص فعالیت در روستاها هستند نیز در این قالب قرار دارند. بنابراین از لحاظ شمولیت، بانک‌های توسعه‌ای شمولیت بیشتری نسبت به بانک‌های تخصصی دارند. اما کشورهای مختلف هم که این طبقه‌بندی را انجام داده‌اند، تفاوتی بین تخصصی و توسعه‌ای قائل نشدند و در قوانین و چارت‌هایشان فعالیت‌ها را به طور کلی تعریف کرده‌اند.
در کشور ما هم این بحث به صورت ضمنی سال‌ها وجود داشته که ما در بخش نظارت همه بانک‌ها را به یک چشم می‌بینیم، یک بانک بزرگ را با یک بانک کوچک در یک طبقه قرار می‌دهیم و ارزیابی می‌کنیم یا هنگام وضع قوانین و مقررات همه بانک‌ها را به یک چشم نگاه می‌کنیم، در حالی که می‌دانیم تاثیرپذیری هر کدام از اینها از قوانین و مقررات بر اساس آن اندازه، نوع مالکیت و فعالیتی که دارند با هم متفاوت است. پس ارزیابی آنها هم متفاوت می‌شود و این رویکرد هوشمندانه‌ای است که رئیس‌کل به آن اشاره و تاکید دارند و در ملاحظات در نظر گرفته‌اند.
نظارت تخصصی یک دستورالعمل هوشمندانه است و روی آن هم کار شده و پژوهشکده پولی و بانکی هم به عنوان یک بازوی تحقیقاتی وارد این حوزه شده، بخش پژوهش را بر عهده گرفته و در تعامل با بانک مرکزی، این کار را به خوبی پیش می‌برد.
تفکیک بانک‌ها در حوزه نظارت چه تاثیری بر کل اکوسیستم شبکه بانکی خواهد داشت؟
بختیار: تفکیک طبقه‌بندی بر اساس نظارت می‌تواند در بحث سلامت شبکه بانکی مثمرثمر باشد، به این علت که ما بانک‌های بزرگ مقیاس داریم که در سطح کل کشور انواع فعالیت‌های بانکی را انجام می‌دهند و بانک‌هایی هم داریم که به منظور تامین مالی بخش تخصصی اقتصاد شروع به فعالیت کرده‌اند، هر چند که در ادامه راه از آن مسیری که برایشان طراحی شده بود خارج شدند و در قالب بانکداری جامع عمل کرده‌اند. اگر نظارت طبقه‌بندی شود و بر اساس نوع بانک اتفاق بیفتد می‌تواند مثرثمر باشد. مثلاً بانک‌های قرض‌الحسنه صرفاً در بخش عقد قرض‌الحسنه فعالیت می‌کنند، این بانک‌ها قطعاً نظارت متفاوتی با سایر بانک‌ها دارند، چرا که در عقد قرض‌الحسنه بحث سودآوری مطرح نیست و تنها کارمزدی از وام‌گیرنده دریافت می‌شود و اینجا تامین مالی خُرد مطرح است، اما در بانکداری تجاری موضوع متفاوت است و کسب و کارهای بزرگ ورود می‌کنند. یا در بانکداری شرکتی، شرکت‌های بزرگ مقیاس قرار است تامین مالی شوند، بنابراین باید نظارت شدیدتر و حساس‌تر باشد و روی نسبت‌های خاصی تاکید صورت گیرد. تفکیک نظارت بر اساس نوع بانک می‌تواند در ارتقای اکوسیستم بانکی کشور بسیار موثر باشد و جای تقدیر و تشکر از بانک مرکزی دارد که این اقدام را در پیش گرفته است.
یکی از چالش‌هایی که نظام بانکی با آن روبه‌رو است، تسهیلات تکلیفی است که یا دولت‌ها به نظام بانکی تکلیف می‌کنند یا در بودجه سنواتی توسط مجلس تکلیف می‌شود. بانکداری تخصصی چگونه می‌تواند این چالش‌ها را برطرف کند؟
در دنیا وقتی بانک‌ها را طبقه‌بندی کردند که بر اساس نوع فعالیت یک بانک می‌تواند تجاری یا تخصصی توسعه‌ای یا بانکداری اسلامی به زبان آنها یا به زبان ما بانکداری قرض‌الحسنه باشد، منابع تامین مالی را مشخص کرده‌اند که تامین مالی یک بانک تجاری از محل جذب سپرده‌ها، وارد شدن به بازارهای سرمایه (در سطح داخلی یا بین الملل) یا استفاده از منابع دولت است. بانک‌های جامع دنیا از هر سه منبع استفاده می‌کنند و تاکید بیشتر روی تامین مالی بر اساس سپرده‌ها و مشارکت در بازارهای مالی است. بانک های تجاری هم به همین ترتیب است. بانک‌های اسلامی هم بر اساس عقود اسلامی تامین مالی می‌کنند و بر اساس همان عقود تسهیلات می‌دهند. بانک‌های تخصصی توسعه‌ای الزامی به جذب منابع از محل سپرده‌ها ندارند، به این معنا که می‌توانند سپرده جذب کنند، اما اگر جذب منابعی نداشته باشند اشکالی به آنها وارد نیست و تامین مالی آنها از محل منابع دولت صورت می‌گیرد. منابعی را از دولت می‌گیرند و زمانی هم که دولت به منابع نیاز داشته باشد به این بانک‌ها مراجعه می‌کند و برنامه‌های توسعه‌ای را در اختیارشان قرار می‌دهد و می‌گوید بر اساس این برنامه‌های توسعه‌ای، تسهیلات باید تخصیص داده شود.
بانک‌های دیگر الزامی ندارند که تامین مالی‌شان توسط دولت انجام شود و مطالعاتی هم که انجام دادیم نشان داد که کشورها چنین تفکیکی را قائل شده‌اند و الزامی در خصوص پرداخت تسهیلات تکلیفی برای همه بانک‌ها نیست و بانک‌های توسعه‌ای تخصصی این وظایف را انجام می‌دهند، به این دلیل که تامین مالی آنها با دولت است. بنابراین وقتی تسهیلاتی تکلیف می‌شود، یک بانک قرض‌الحسنه یا تجاری می‌تواند اعلام کند که منابع کافی ندارم و پرداخت نکند، یا اگر تسهیلاتی قرار است پرداخت شود باید آثار و تبعاتش پذیرفته شود. این تبعات به این صورت است که می‌توانست بخش صنعت و تولید را تامین مالی کند، اما در حال حاضر مجبور است آنها را فعلا متوقف کند و وارد تسهیلات تکلیفی شود. بنابراین باید آثار و تبعات هم باید پذیرفته شود.
این طبقه‌بندی هم وظایفی را از لحاظ نظارتی به بانک مرکزی تحمیل می‌کند و هم عملکرد بانک‌ها را شفاف می‌کند و هم الزاماتی را برای دولت ایجاد می‌کند که اگر واقعا می‌خواهیم یک بانک توسعه‌ای تخصصی داشته باشیم و یکسری تسهیلات را به صورت ویژه از آن بانک بخواهیم، باید به فکر تامین مالی آن هم باشیم.
در چارچوب حاضر، قوانین و مقررات ما پاسخ مناسب را نمی‌دهد و این اشکالی است که باید به صورت زیرساختی با آن برخورد کنیم. تفکیک بانک‌ها و اینکه هر بانک در چه دسته‌ای قرار بگیرد، فرآیندی دارد و زیرساخت‌هایی مورد نیاز است که از نظر قانونی و نظارتی باید برای آن ایجاد شود.
چه الزامات حقوقی یا قانونی برای تفکیک نظارت نیاز است؟ آیا قانون جدید اختیار و اقتدار لازم را به بانک مرکزی می‌دهد که این کار را به درستی انجام دهد؟
بختیار: در قانون جدید این موارد پیش‌بینی شده است. قانون جدید شورای تنظیم‌گری و نظارت را در نظر گرفته که می‌تواند دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌هایی که مربوط به نظارت تفکیک‌شده در بانک‌های طبقه‌بندی‌شده است را بررسی و تدوین و ابلاغ کند. می‌توان از ظرفیت این قانون استفاده کرد و قوانین، آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌هایی که برای نظارت تفکیک‌شده مدنظر است را تدوین کرد.
در بحث مقررات، چه شاخص‌های باید به صورت متفاوت دیده شود؟ مثلا این موضوع مطرح است که نسبت ذخیره قانونی برای بانک توسعه‌ای کمتر و برای بانک‌های جامع بیشتر باشد؟
احمدیان: اول از همه باید بدانیم چارچوب نظارتی ما چیست و بر اساس چه معیارهایی اینها را سنجش می‌کنیم. یکسری معیارهای کمی و یکسری معیارهای کیفی داریم. قطعا بانک مرکزی این معیارها را دارد و قواعد خاصی برای نظارت بر آنها دارد، اما اینها به صورت شفاف نیست و برای بانک‌ها مشخص نیست که بر چه اساسی آنها را نظارت می‌کنیم، در حالی که وقتی نحوه نظارت در دنیا را بررسی کردیم و طی تحقیقاتی که در ده سال اخیر درباره رتبه‌بندی بانک‌ها انجام دادیم متوجه شدیم، آنها بی‌واهمه دستورالعمل‌هایی درباره اینکه بانک‌ها بر اساس چه معیارها و آستانه‌هایی ارزیابی می‌شوند و بر اساس این آستانه‌ها کجا قرار می‌گیرید، دارند. بانک به راحتی می‌تواند با استفاده از ابزارها خود را تطبیق دهد و بگوید من در این آستانه هستم و باید خود را احیا و بازیابی کنم، یا وضعیتم مناسب است و به روند فعالیت خود ادامه دهم. این مسئله برای شبکه بانکی ما روشن نیست و این دستورالعمل باید صادر شود که بر چه اساس چه معیارهایی بانک‌ها را می‌سنجیم و این معیارها به آنها اعلام شود. همچنین آستانه‌های بحرانی مشخص شود که اگر در این آستانه‌ها قرار بگیرند در وضعیت بحرانی هستند، ضمن اینکه برای هر طبقه باید تفکیک شود. به فرض مثال آستانه بحرانی که یک بانک کوچک در آن قرار می‌گیرد، با آستانه بحرانی که یک بانک بزرگ در آن قرار می‌گیرد، متفاوت است، حتی برای کفایت سرمایه که یک دستورالعمل الزام‌آور بین المللی است، در دنیا نسبت به بانک‌های مختلف متفاوت عمل می‌کنند. قوانین و مقررات ایالات متحده، بانک‌ها را در چارچوب ارزیابی سلامت بانکی‌شان طبقه‌بندی کرده که بانک‌های ایالتی، بانک‌های دولتی و بانک‌های غیردولتی، محدوده‌هایشان به چه صورت است، یا اتحادیه اروپا اعلام کرده محدوده‌های عملکردی بانک‌های بزرگ و کوچک به چه صورت است. بنابراین در حق هیچ بانکی اجحاف نمی‌شود و اینها در یک رتبه‌بندی قرار نمی‌گیرند.
قبل از هر چیز لازم است پایه و چارچوب نظارتی و معیارها را مشخص کنیم و آستانه‌ها را برای هر طبقه به صورت مجزا اعلام کنیم، یک معیار کلی برای شبکه بانکی و یکسری معیار به صورت مجزا برای هر طبقه در شبکه بانکی باید داشته باشیم. ضمن اینکه وقتی معیارها و طبق‌بندی‌ها را مشخص می‌کنیم، حتما باید به فضای اقتصاد کلان و اقتصاد سیاسی توجه داشته باشیم، چرا که اینها معیارهایی است که در آستانه‌های ما تاثیرگذار است. بانک‌های ما در همین فضای اقتصاد سیاسی کار می‌کنند، بنابراین پیش‌بینی کردن برای آنها خیلی مهم است که اگر نرخ ارز تا چه آستانه‌ای بالا برود حال ما خوب است، یا تا چه آستانه‌ای پایین بیاید، حال ما بد یا خوب می‌شود. بنابراین ما می‌توانیم آستانه‌های انعطاف‌پذیر را تعریف و بر اساس آن ارزیابی عملکرد کنیم و این مستلزم تدوین سند سیستم‌های هشدارهای زودهنگام است که در آن هم معیارها و آستانه‌ها را مشخص می‌کنیم و هم از اثرپذیری آنها از متغیرهای کلان می‌گوییم و هم اینکه برای هر طبقه مشخص می‌کنیم کار به چه صورت است. اینها پایه‌های نظارتی است، ضمن اینکه متناسب با اینها باید آیین‌نامه‌ها و مقررات نظارتی ما هم تغییر کند و برای بانک‌ها الزام‌آور شود که آنها را رعایت کنند.
چه پیش‌نیازها و اولویت‌هایی در راستای اجرای این برنامه‌ها لازم است؟
بختیار: به نظر من نسبت‌های کملز که توصیه بازل است، می‌تواند بر اساس این تفکیک و طبقه‌بندی نظارتی که وجود دارد بازبینی شود و بر اساس هر طبقه بانک‌های قرض‌الحسنه، تجاری، جامع و تخصصی، این نسبت‌ها تعیین شود. یکی از آیتم‌های شاخص کملز نسبت سودآوری است. نسبت سودآوری برای بانک قرض‌الحسنه با بانک جامع یا تجاری متفاوت است و یا در بانک تخصصی بحث سودآوری و نسبت‌های سودآوری مطرح نیست، در حالی که در بانک‌های تجاری، جامع و شرکتی نسبت سودآوری بسیار مهم است. می‌توانیم نسبت‌هایی که در شاخص کملز وجود دارد را بر اساس نوع طبقه‌بندی که از بانک‌ها داریم، مورد بررسی قرار دهیم.
در پایان به عنوان جمع‌بندی اگر نکته‌ای دارید بفرمایید
احمدیان: طبقه‌بندی بانک‌ها به این دلیل که می‌تواند دقت نظارت را بالا ببرد، دارای اهمیت است. ضمن اینکه باید پایه‌های مقرراتی و چارچوب نظارتی لازم را هم در نظر بگیریم. برای اینکه بتوانیم طبقه‌بندی انجام دهیم، یکسری الزاماتی وجود دارد. اولین الزام بازنگری در چارچوب قانون و مقررات است که باید به صورت تخصصی و براساس تفکیک طبقه‌بندی بانک‌ها صورت بگیرد. همچنین الزامات مربوط به نظارت است که معیارهای ارزیابی عملکرد را معرفی کند و آستانه‌هایی را به تفکیک طبقات حتما در نظر بگیرد. در نهایت وقتی می‌خواهیم تصمیم بگیریم که یک بانک تداوم فعالیت داشته باشد و یا به یک بانک دیگر واگذار شود و برنامه‌های انحلال و گزیر را برای آن اجرا کنیم، بر اساس چارچوب طبقه‌بندی صورت بگیرد. چرا که انحلال یک بانک کوچک و یک بانک بزرگ به لحاظ اثرات سیستمی که هر کدام از اینها دارند، کاملا متفاوت است.
بختیار: بانک توسعه‌ای زیرشاخه‌ای از بانک‌های تخصصی قرار می‌گیرد، ولی بانکداری توسعه‌ای مفهومی است که متفاوت از بانکداری تخصصی و سایر انواع بانکداری است. در کشورمان نهادی به نام صندوق توسعه ملی داریم که منابعی که به این صندوق اختصاص داده می‌شود قرار است برای توسعه کشور و در راستای رشد و تعالی اقتصاد مورد استفاده قرار گیرد. در حال حاضر، صندوق توسعه ملی با بانک‌های مختلفی کار می‌کند که شاید برخی بانک‌ها نظارت کافی را روی تسهیلاتی که داده‌اند، نداشته‌اند و یکسری تسهیلاتی که توسط این نهاد و بانک عامل آن پرداخت شده، معوق مانده و یا به شکل مشکوک‌الوصل درآمده است. پیشنهاد می‌کنم یک بانک توسعه‌ای مختص امور صندوق توسعه ملی اختصاص یابد و صرفاً برای اهداف توسعه‌ای کشور زیر نظر صندوق توسعه ملی و با استفاده از منابع این صندوق برای دستیابی به توسعه کشور پیش‌بینی شود.
نظر شما