سال گذشته بانک مرکزی با هدف انتظام‌بخشی به نظام بانکی، سه موسسه اعتباری توسعه، نور و کاسپین را منحل کرد و رییس‌کل بانک مرکزی نیز از تعیین تکلیف ۸ بانک دیگر در سال‌جاری خبر داده است تا پازل برنامه اصلاح نظام بانکی، گام به گام تکمیل شود. این در حالی است که در حال حاضر ناترازی بانک‌ها مشکلات زیادی را برای اجرای برنامه‌های کنترل تورم پیش‌روی سیاست‌گذار پولی قرار داده و تحقق برنامه‌های بانک مرکزی در تعیین تکلیف بانک‌های ناتراز مسیر دستیابی به اهداف تورمی را هموارتر از قبل خواهد ساخت. از سوی دیگر، بانک مرکزی با ثبات‌بخشی به متغیرهای کلان اقتصادی از جمله نرخ ارز و رشد نقدینگی سیاست‌های خود را پیش برده تا به هدف غایی خود که کنترل تورم و کنترل سطح عمومی قیمت‌هاست برسد. در همین زمینه، با دکتر حسن معتمدی، مدیرکل اسبق نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری بانک مرکزی به گفت و گو پرداختیم که در ادامه می‌خوانید:
تعیین تکلیف بانک‌های ناتراز در دوره جدید بانک مرکزی، به یکی از اهداف اصلی سیاست‌گذار تبدیل شده و سال گذشته نیز سه موسسه ناتراز منحل شدند، سیاست‌های بانک مرکزی را در این حوزه چطور ارزیابی می‌کنید؟
در قانون پولی و بانکی پیش‌بینی شده و رویه‌ها در گذشته هم وجود داشته که در مورد بانک‌ها و موسسات اعتباری، بانک مرکزی اگر تشخیص دهد به هر دلیلی فعالیت‌شان به مصلحت نیست، با راهکارهایی فعالیت آنها را متوقف کند. روش‌های مختلف هم برای انجام این کار وجود دارد. این در شرایطی است که شما یک سیستم بانکی سالم داشته باشید و بیشتر بانک‌ها در حالت طبیعی و نرمال فعالیت‌شان را ادامه دهند، اما متاسفانه بانک مرکزی ما به دلیل مسائل و مشکلاتی که خارج از حیطه بانک مرکزی است و ناخواسته به نظام پولی و بانکی کشور تحمیل شده، در معرض تعداد زیادی موسسه و بانک با شرایط ناتراز قرار گرفته است.
در گذشته مثلا صندوق اصفهان، صندوق محمد رسول‌الله و ... صندوق‌های قرض‌الحسنه‌ای بودند که شروع به فعالیت گسترده بانکی کردند و سپرده‌گیری انجام دادند و بانک مرکزی مجبور شد آنها را با یک تمهیدی در یکی از موسسات ادغام کند. سپس تعاونی‌های اعتباری شکل گرفتند و تعاونی‌های اعتبار هم در سطح گسترده فعالیت بانکی انجام دادند و تا بانک مرکزی، قانون ساماندهی موسسات اعتباری را به تصویب برساند، آیین‌نامه‌هایش ابلاغ شود و آنها را به سامان برساند، تعداد زیادی از این موسسات در شرایط ناتراز قرار گرفتند. بانک مرکزی دو کار انجام داد. تعدادی از اینها را با انجام اصلاحاتی در ساختار سهامداری، مدیریتی و عملیاتی تبدیل به موسسه اعتباری مجاز کرد و تحت نظارت خود درآورد و تعدادی را که امکان‌پذیر نبود به تدریج فعالیت‌شان را متوقف کرد و با تمهیداتی اینها را عمدتاً به روش ادغام سامان داد.
قبل از این، سه موسسه‌ای که سال گذشته منحل شد، موسساتی از قبیل میزان، ثامن‌الحجج، ثامن‌الائمه، پیشگامان، خیرین مرند و... به تدریج با روش‌هایی که عنوان شد ساماندهی شدند. البته آثار و تبعاتی از جمله آثار پولی هم داشت، چون بانک مرکزی در گذشته در برخی مقاطع برای اینکه تعهدات موسسات ناتراز را ایفا کند، پول پُرقدرت را به کار می‌گرفت و بخشی از تورم سنوات گذشته هم از همین محل به وجود آمد.
در دوره جدید، نیز بانک مرکزی سه مورد از این موسسات را با برنامه‌ای، ابتدا تحت مدیریت گرفت و مدیران موردنظر خود را منصوب کرد و بعد آرام آرام به روش ادغام جمع‌آوری کرد و آخرین موسسه هم نور بود که در بانک ملی ادغام شد، بنابراین این موسسات دیگر اجازه فعالیت ندارند و اسم‌شان را هم در خیابان‌ها نمی‌بینید. علاوه بر این، تعدادی بانک و موسسه کماکان حضور دارند که با ارزیابی‌های بانک مرکزی ناتراز هستند، مسائل اینها هم متنوع است. لزوما ناترازی فقط به این نیست که درآمد ـ هزینه یا نقدینگی بانک کفایت نکند، گاهی مشکل، مدیریتی است، گاهی مشکل ترکیب سهامداری است، گاهی مشکل در رعایت استانداردها و مقررات است، مشکل اضافه برداشت از بانک مرکزی و یا مشکل دارایی‌هاست، یعنی منابعی که اینها دارند، صرف دارایی‌هایی شده که این دارایی‌ها برای ادامه فعالیت یک بانک مناسب نیستند و نقدشوندگی خوبی ندارند. بانک باید دارایی‌هایش، نقدشوندگی فوری و کوتاه‌مدت داشته باشد برای اینکه سپرده‌گذاران انتظار دارند که همیشه بتوانند منابع‌شان را وصول کنند. بعضی از بانک‌ها حتی برای پرداخت سود سپرده‌های سالیانه سپرده‌گذاران‌شان، چون منابع درآمدی از سمت دارایی‌های غیرمولد ایجاد نمی‌شود، مجبور می‌شوند سپرده‌های جدید بگیرند تا سود سپرده‌های قبلی را بپردازند یا نهایتا اگر نتوانند، متوسل به اضافه برداشت از بانک مرکزی می‌شوند و از منابع پُرقدرت بانک مرکزی استفاده می‌کنند. بنابراین انواع و اقسام دلایل برای ناترازی موسسات وجود دارد که بانک مرکزی به دنبال تمهیداتی برای حل و فصل این مسائل است و برای آنها برنامه دارد.
اقدامات و برنامه‌های بانک مرکزی واقعا از استانداردهای درستی تبعیت می‌کند. البته به نظر من این کار باید سرعت بیشتری داشته باشد و لزوما نباید یکی یکی سراغ اینها برویم و بانک مرکزی می‌تواند همزمان مسائل‌شان را حل و فصل کند. به جز بحث سرعت اقدامات، در روش بانک مرکزی درست عمل می‌کند، دلیل هم این است که بانک مرکزی و بدنه کارشناسی بانک مرکزی، بر روش‌های کار اشراف دارد.
در دو سطح بانک مرکزی این بانک‌ها و موسسات مشکل‌دار را می‌بیند. ۱: آنهایی که مشکل‌دار، ولی قابل احیاء هستند، یعنی اگر اقدامات درستی صورت بگیرد، شرایط درستی فراهم شود، یک مقدار سهامداران همت کنند و مقداری هم حمایت بانک مرکزی و حتی نهادهای تصمیم‌گیر دولتی در کنارش قرار بگیرد، اینها می‌توانند اصلاح شوند، به شرایط سلامت برسند و بعد به چرخه فعالیت خودشان برگردند. هر تعداد از این بانک‌ها را بتوانیم با احیاء سامان دهیم، کار بهتری است و تنش ایجاد نمی‌کند و فشار به منابع بانک مرکزی وارد نمی‌آید. پس احیاء اصولاً روش بهتری است و در مورد تعدادی از بانک‌ها، بانک مرکزی این رویه را در دستورکار دارد. در برنامه احیاء به لحاظ ورود مدیریتی، بانک مرکزی از دو روش استفاده می‌کند. یک روش این است که مدیران خود موسسه و سهامداران را قانع کند که اقدامات اصلاحی را خودشان به درستی و تحت نظارت بانک مرکزی انجام دهند و تا وقتی اینها خودشان این کار را تحت نظارت بانک مرکزی انجام دهند، باز روش بهتری است. مالکان و مدیران در کنار سهامداران مشکلات را رفع و رجوع می‌کنند و بانک مرکزی نظارت می‌کند و به محض اینکه اوضاع اصلاح شد، یعنی کفایت سرمایه بانک به حدنصاب قانونی رسید، سازمان، تشکیلات، روش‌های سپرده‌گیری، کیفیت دارایی‌ها و مخصوصاً کیفیت مطالبات‌شان به سامان شد، به عنوان یک بانک سالم تحت نظارت بانک مرکزی فعالیت خود را ادامه خواهد داد.
دسته دوم از قابل احیاها، آنهایی هستند که به هر دلیلی سهامداران‌شان یا مدیران منصوب سهامداران‌شان نمی‌توانند رضایت بانک مرکزی را جلب کنند و بانک مرکزی قانع نمی‌شود که اینها می‌توانند این اصلاح را انجام دهند، اگر این اتفاق بیفتد، آن موقع بانک مرکزی بر اساس قانون پولی و بانکی و در صورت اجرا، بر اساس قانون جدید که اختیارات بهتر و بیشتری را به بانک مرکزی داده است، هیات سرپرستی یا سرپرست برای اینها تعیین می‌کند و این هیات، جانشین سهامداران و اعضای هیات مدیره بانک می‌شود و در مدتی که حداکثر دو سال خواهد بود و بعضاً هم قابل تمدید است، بانک و موسسه را کاملا از ید سهامداران و مدیران خارج می‌کند و در مسیری قرار می‌دهد که همه اصلاحات موردنظر اتفاق بیفتد و به محض اینکه بانک و موسسه به شرایط سالم رسید و قابل اداره شدن بود، با ترکیب سهامداران جدید پس از اصلاح، تحویل سهامداران‌شان می‌شود و آنها مجمع بانک را تشکیل می‌دهند و مدیران‌شان را منصوب می‌کنند و فعالیت بانک را در شرایط نرمال و سالم تحت نظارت بانک مرکزی ادامه می‌دهند.
گروه بعدی بانک‌ها و موسساتی هستند که بانک مرکزی با محاسبات، مطالعات و تحلیلی که می‌کند به این جمع‌بندی می‌رسد که از شرایط قابل احیاء گذر کرده‌اند و باید جمع شوند. اولین موردی که بانک مرکزی در انحلال یک موسسه به آن توجه می‌کند، تعیین تکلیف سپرده‌گذاران است. به صورت کلی، شان حضور و نظارت بانک مرکزی بر بانک‌ها، به خاطر سپرده‌گذاران است، وگرنه این همه شرکت در کشور فعالیت می‌کنند و لزومی ندارد ناظری مثل بانک مرکزی داشته باشند. حضور بانک مرکزی برای این است که سپرده‌گذاران به تابلوی بانک اعتماد می‌کنند، چرا که بانک ناظری به اسم بانک مرکزی دارد و به خاطر این اعتماد و اثری که بانک ناتراز ممکن است در اقتصاد به وجود بیاورد، از طریق سپرده‌گذاران می‌تواند خسارت زیادی را به کل اقتصاد کشور بزند و حتی به بانک‌های دیگر هم سرایت می‌کند، مهم‌ترین ملاحظه و نگرانی بانک مرکزی این است که تکلیف سپرده‌گذاران روشن شود. سپرده‌گذاران خُرد که تحت پوشش صندوق ضمانت سپرده‌ها قرار می‌گیرند، تکلیف‌شان سریع‌تر معلوم می‌شود، ولی بقیه سپرده‌گذاران را هم نمی‌توانیم رها کنیم و آنها هم اهمیت دارند. سپس نوبت بستانکاران دیگر بانک است و نهایتا آخر کار هم سهامداران هستند، حتی بانک‌هایی که در بورس هستند، سهامدار خُرد دارند و سرنوشت آنها هم مهم است. متناسب با وضعیت دارایی‌های بانک، میزان بدهی‌های بانک، میزان اضافه برداشت و پیچیدگی مسئله بانک، راهکارهای متنوعی وجود دارد که یکی از آن راهکارها و یا چند مورد را اتخاذ می‌کنند. بانک مرکزی می‌تواند اول سرپرست بگذارد و یک مقدار این مسائل را رفع و رجوع کند و بعد برای انحلال حرکت کند و یا می‌تواند از ابتدا بگوید بانک به مرحله انحلال برود.
به نظر شما در زمینه جلوگیری از بروز ناترازی در نظام بانکی، بانک مرکزی باید روی کدام بخش‌ها تمرکز نظارتی خود را بیشتر کند؟
از ابتدا باید شرایط به گونه‌ای مدیریت شود که اولاً بانک ناتراز نداشته باشیم، ثانیا اگر بانک ناتراز هم قرار است باشد، هر از گاهی با مسئله یک بانک ناتراز مواجه باشیم. البته همه جای دنیا این اتفاق می‌افتد، یعنی در پیشرفته‌ترین نظامات بانکی و نظارتی دنیا هم پیش می‌آید که بانکی مشکل پیدا کند و وقتی مسئله پیدا می‌شود، چالش را بلافاصله حل و فصل می‌کنند، حل و فصل‌شان هم به همین روش‌هایی انجام می‌شود که ذکر شد، یعنی یا به سمت اصلاح و احیاء و یا به سمت انحلال و جمع‌کردن می‌روند.
اصولاً بانک مرکزی چون ناظر بانک‌هاست، به محض اینکه احساس کرد بانکی مشکل پیدا کرده است، بلافاصله باید اقدامات خود را شروع کند. حتی گفته می‌شود و در ادبیات هست که هر کدام از بانک‌ها در زمانی که سالم هستند باید برنامه‌ای داشته باشند که در آن بگویند اگر ما وضع‌مان بعدا مشکل‌دار شد، چه پیش‌بینی‌هایی می‌کنیم و چه اقداماتی را می‌توانیم انجام دهیم. حتی قبل از اینکه به این نقطه برسند، بانک‌ها باید برنامه داشته باشند و بانک مرکزی برنامه‌های‌شان را ببیند که اینها دارند هوشمند کار می‌کنند. بالاخره ممکن است برای هر بانکی مشکلی پیش بیاید، مهم این است که وقتی پیش آمد، از قبل فکرش را کرده باشد.
حالا اگر بانکی مشکل پیدا کرد، بانک مرکزی منطقاً اول باید با خود مدیریت بانک کار کند. مدیرعامل و مدیران را صدا کند، با آنها جلسات مشترک تشکیل دهد، بگوید این مشکل را ما شناسایی کردیم، آنها هم توضیحات لازم و برنامه اصلاحی بدهند. پس قدم اول این است که خود مدیریت قبول کند، داوطلبانه برنامه اصلاحی تهیه کند، برنامه اصلاحی را به بانک مرکزی ارائه کرده و بانک مرکزی نیز این برنامه اصلاحی را تایید کند و بعد نظارت کند که این برنامه اصلاحی اجرایی شود.
در مرحله جلوتر، بانک مرکزی می‌تواند یک بازرس و ناظر مقیم در کنار مدیریت بانک قرار دهد که آن ناظر مقیم، فعالیت‌های مدیریت بانک را رصد کند. مثلا اگر مشکل نقدینگی دارد، دیگر تسهیلات و تعهد جدید ایجاد نکند و یا دارایی‌هایی که الزامی نیستند را به فروش برساند و نقدینگی را فراهم کند و یا فعالیت تخصیص منابع را سامان دهد، به گونه‌ای که مشکل نقدینگی حل شود و این ناظر مقیم هم بر این برنامه نظارت کند. ناظران مقیم اصولا حق دخالت ندارند، ولی این نظارت کمک می‌کند بانک مرکزی روزانه برنامه‌های اصلاحی بانک را رصد کند. در مرحله بعدی، اگر این اقدامات هم نتیجه نداد، آن زمان بانک مرکزی باید حتما سراغ هیات سرپرستی و تعیین سرپرست برود.
در شرایط نرمال، اصولاً به ندرت باید بانک ناتراز داشته باشیم و در این شرایط، ناترازی هم در فعالیت‌های اقتصادی و فعالیت‌های حوزه پول و بانک ما اثرات محدودی خواهد داشت و معنی‌دار نیست، اما الان واقعا تعداد بانک‌های ناتراز نگران‌کننده است، در حالی که مثل همه جای دنیا بانک‌های کوچک و متوسط وقتی مشکل پیدا می‌کنند، اصلا شوکی به هیچ اقتصادی وارد نمی‌شود و مسئله را به راحتی حل می‌کنند.
البته بانک‌هایی هستند که به آنها بانک‌های با ریسک سیستمی می‌گویند، بانک‌های بزرگ مثل بانک ملی، ملت و سپه ریسک‌شان، ریسک سیستمی است، بنابراین به آنها توجه خاصی می‌کنند و برنامه‌های نظارتی را تقویت می‌کنند، به اضافه اینکه اقدامات نظارتی آنها هم متفاوت است. یعنی در مورد بانک‌های با ریسک سیستمی، حتی دولت‌ها وسط می‌آیند و منابع دولتی کمک می‌کنند که بانک‌های با ریسک سیستمی سقوط نکنند، چرا که اگر سقوط کنند، همه نظام بانکی را درگیر خواهند کرد.
قانون جدید بانک مرکزی که به زودی اجرایی می‌شود، چقدر دست بانک مرکزی را برای حل ناترازی بانک‌ها باز کرده است؟
اصولا قانون پولی و بانکی ما خیلی کهنه است. مسئله ۵۰ سال نیست، خیلی از حوزه‌ها مثلا در قانون مدنی ما کهنه‌تر از قانون پولی و بانکی است، اما هنوز در حد نیاز به مسائل ما خدمات می‌دهد، ولی دلیل اینکه قانون پولی و بانکی کهنه است، این است که به محض اینکه قانون پولی و بانکی را تصویب کردیم، نظام پولی و بانکی در دنیا متحول شد و تکنولوژی به فعالیت‌ها و تراکنش‌های بانکی سرعت داد و شرایط به گونه‌ای شد که قوانین پولی و بانکی در دنیا به شدت متحول شد. قانون پولی و بانکی ما ۴۵ ماده دارد، که ۳۰ ماده آن، قانون بانک مرکزی و مابقی قانون بانکداری است. در حالی که قوانین بانک مرکزی در دنیا ۱۵۰ تا ۲۰۰ ماده است و در کشورهای دیگر، قوانین بانکداری از ۴۰۰ تا ۸۰۰ ماده است. چرا؟ برای اینکه اصلا فعالیت بانکی متحول شده است. کمیته بازل بعد از قانون پولی و بانکی ما شکل گرفته، اما الان کمیته بازل به عنوان مادر بانک‌های مرکزی نقش پیدا کرده است. بحث سرمایه پایه، کفایت سرمایه، تسهیلات کلان، تسهیلات مرتبط، ریسک سیستمی، ریسک اعتباری، همه اینها ادبیات جدید است و قانون پولی و بانکی ما آن زمان که تصویب شده، اینها در آن نبوده است. به همین دلیل ضرورتی وجود داشته که حتما قانون جدید داشته باشیم.
البته باید قانون جدید را بهتر از این می‌نوشتیم. قانون افغانستان، عراق، ارمنستان و سایر کشورهای جدا شده از شوروی که بعدا نوشتند، خیلی از این قانون ما بهتر است، ولی همین قانون هم که تصویب شده، بخش بانک مرکزی آن ۳۹ ماده دارد و از قانون پولی و بانکی قوی‌تر است، استقلال بانک مرکزی را به طور نسبی و نه کامل فراهم کرده و سطح کارشناسی ارکان بانک مرکزی را ارتقا داده است. اعضای هیات عالی، کارشناسان مستقل هستند، در حالی که شورای پول و اعتبار اصلا کارشناس بانکی نبودند و بیشتر وزرا بودند. باید سطح کارشناسی بانک مرکزی را بالا بیاورند، ارکان تصمیم‌ساز در این قانون دیده شده است، برای بخش‌های پولی، کمیته سیاست‌گذاری پولی است و برای بخش بانکی، کمیته تنظیم مقررات و نظارت را پیش‌بینی کرده است، مباحث انتظامی و فعالیت هیات‌های انتظامی را یک مقدار بهتر دیده و اختیاراتی هم به بانک مرکزی در همین بحث حل و فصل داده که همه اینها روی هم وضع را بهتر می‌کند، ولی کافی نیست و بهتر از این می‌توانست باشد. امیدواریم این در قانون بانکداری یک مقدار جبران شود، ولی در شرایط مناسب‌تری شاید لازم باشد که ما به‌روزترین قانون بانکداری را داشته باشیم و انشاءالله بتوانیم فعالیت بهتری کنیم.
علاوه بر بحث اصلاح نظام بانکی، تثبیت متغیرهای کلان اقتصادی نیز در یک سال و نیم اخیر به صورت جدی مورد توجه بانک مرکزی بوده است. اقدامات بانک مرکزی را در برقراری ثبات در بازار ارز چگونه می‌بینید؟
با این سیاست‌هایی که برای بانک مرکزی تعیین شده که ما ارز چندنرخی داشته باشیم، در این شرایط شاید خیلی بهتر از این نمی‌شد انتظار داشت بانک مرکزی کاری کند. به هر حال، تکلیف امکانات ارزی کشور معلوم است، هنوز تحریم سرجای خود است، روابط بین‌المللی بانکی و روابط کارگزاری ما برقرار نیست، نقل و انتقال ارز از شبکه بانکی در صحنه بین‌المللی صورت نمی‌گیرد و باید غیرمستقیم از طریق صرافی‌ها انجام شود، وقتی نفت را به کشورهایی که خریدار هستند می فروشیم، پول‌های ما را به راحتی آزاد نمی‌کنند و شرط و شروط برای استفاده از ارزهای‌مان می‌گذراند. همه این محدودیت‌ها به اضافه اوضاع و شرایط سیاسی داخلی و خارجی را که در نظر بگیرید، نمی‌توانید به قوت بگویید که بانک مرکزی چرا بهتر از این عمل نکرد و یا می‌توانست بهتر از این عمل کند.
بحث تحریم مهم است. مسائل غزه و حمله به کنسولگری ما اثر می‌گذارد، نگرانی ایجاد می‌کند و بازار ارز هم بازار بسیار حساسی است و حساسیت زیادی هم به این تنش‌ها دارد، چون اصولاً یک طرفش به بحث‌های بین‌المللی وصل است. گرچه بازارهای داخلی ما هم به این تنش‌ها حساسیت نشان می‌دهند، ولی حساسیت‌های ارز بیشتر است و شما یکباره جهش نرخی را مشاهده می‌کنید که وقتی اوضاع آرام‌تر و نگرانی‌ها کمتر می‌شود، آرام آرام برمی‌گردد. در نظام موجود همین کاری که بانک مرکزی می‌کند، یعنی حتی‌المقدور انتظارات را مدیریت می‌کند و نمی‌گذارد شوک‌های روانی به بازار وارد شود و اعتماد در بازار ایجاد می‌کند که تعداد کمتری دنبال استفاده از ارز به عنوان ذخیره ارزش بروند، اینها همه تاثیرگذار است. به نظرم بانک مرکزی در حد توانش خوب عمل کرده است.
نظر شما