اخیرا نشستی با عنوان "شهرت و اعتبار بانک مرکزی و نقش آن در اثربخشی سیاست‌های پولی و ارزی" در محل اندیشکده پول و ارز (وابسته به موسسه مطبوعاتی بازار پول و ارز) برگزار شد. در این نشست، محمدتقی فیاضی (هیات علمی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی) به بیان اهمیت و مبانی نظری مفهوم شهرت و اعتبار بانک مرکزی پرداخته و سپس با بررسی عوامل تاثیرگذار بر شهرت و اعتبار بانک مرکزی به تشریح نحوه اثرگذاری این دو مفهوم بر ثبات اقتصادی پرداخت. نوشتار حاضر، خلاصه‌ای از این نشست است.

تا چند دهه قبل سیاست‌گذاران پولی علاقه‌ای به صحبت راجع به بانک مرکزی و سیاست‌های‌ آن با عامه مردم نداشتند. تصور بر آن بود که مباحث تخصصی، مخاطبان خاص خودش را دارد، اما سال‌های اخیر این نگرش و دیدگاه تغییر کرده و به سمت شفافیت و ارتباط‌گیری بانک مرکزی با عاملان اقتصادی پیش رفته است. بنابراین امروزه هسته اصلی سیاست پولی، مدیریت انتظارات جامعه است که در این حوزه بررسی مقوله شهرت و اعتبار مهم قلمداد می‌شود. شهرت نوعی شکل‌گیری فهم عمومی جامعه از یک فرد، نهاد یا یک سازمان است که بر اساس اقدامات، رفتارها و ویژگی‌های گذشته که توسط دیگران ارزیابی شده، شکل می‌گیرد. شهرت نوعی دارایی نامشهود است که بر نحوه درک و تعامل ذی‌نفعان از جمله مشتریان، شرکا و جامعه با واحد تجاری یا نهاد دولتی یا موسسه‌ای که با جامعه ارتباط دارد، اثر می‌گذارد. شهرت می‌تواند مثبت یا منفی باشد، اگر شهرت مثبت باشد باعث تقویت اعتماد، اعتبار و وفاداری جامعه و مشتریان بانک مرکزی می‌شود و اگر شهرت منفی باشد، بین جامعه شک و تردید ایجاد می‌کند و حمایت عاملان اقتصادی از آن نهاد یا سازمان کاهش پیدا خواهد کرد. بنابراین شهرت به صورت یک سازوکار علامت‌دهی به بازار عمل کرده و کیفیت مورد انتظار، قابلیت اطمینان و یکپارچگی نهاد را به ذی‌نفعان منتقل می‌کند و بر موفقیت و ثبات کلی آن نهاد در محیط‌های رقابتی تاثیر خواهد گذاشت، به عبارت دیگر، مدیریت شهرت در حفظ و تقویت روابط ذی‌نفعان بسیار حائز اهمیت است که در ادامه نوشتار به آن بیشتر پرداخته خواهد شد.

اهمیت شهرت بانک مرکزی

اهمیت شهرت بانک مرکزی از زوایای مختلف قابل بررسی است. یکی از مهم‌ترین دلایل اهمیت شهرت بانک مرکزی، اثربخشی آن بر سیاست‌های پولی است که به مواردی همچون باور جامعه به بانک مرکزی در حفظ تورم پایین و باثبات، هماهنگ کردن انتظارات اشاره دارد. بالعکس زمانی که بانک مرکزی در ایجاد ارتباط با جامعه و عاملان اقتصادی یا اتخاذ تصمیمات غیرمنتظره ناتوان باشد، انتظارات تورمی غیرمنتظره حاصل خواهد شد و در نتیجه کنترل تورم با چالش مواجه می‌شود. یکی دیگر از دلایل اهمیت شهرت بانک مرکزی حفاظت از پول ملی است. شهرت و اعتبار بانک مرکزی به‌ عنوان نهاد چاپ کننده پول، مستلزم محافظت از پول ملی در برابر جعل و حملات سوداگرایانه است. شهرت قوی باعث افزایش اعتماد عمومی به نقش بانک مرکزی به ‌عنوان ارزیاب بی‌طرفانه ریسک و آخرین وام‌دهنده تلقی می‌شود که در طول بحران‌های مالی حیاتی است. در باب اهمیت شهرت بانک مرکزی، مسئله حمایت عمومی از استقلال بانک مرکزی نیز مطرح است. شهرت خوب موجب افزایش حمایت عمومی از استقلال بانک مرکزی خواهد شد و این استقلال برای سیاست پولی موثر حیاتی است، زیرا به بانک اجازه می‌دهد تا به جای تسلیم شدن در برابر فشارهای سیاسی، بر اساس شرایط و مقتضیات اقتصادی تصمیم‌گیری کند.

یکی از اهمیت‌های شهرت بانک مرکزی آن است که می‌تواند تصمیمات بلندمدت را در مقابل تصمیمات کوتاه‌مدت اتخاذ کند، چرا که ممکن است تصمیمات کوتاه‌مدت همراه با هزینه‌ باشد و نوعی مقاومت در جامعه یا بین سیاست‌گذاران ایجاد کند. مثال بارز آن عملکرد بانک مرکزی اروپا در طول بحران منطقه یورو (اواخر سال ۲۰۰۹ تا اوایل دهه ۲۰۱۰ میلادی) است. در آن دوره کشورهایی که درگیر بحران بودند، تحت تاثیر قرار گرفتند. بانک مرکزی اقدامات بلندمدتی مانند کاهش نرخ بهره به پایین‌ترین حد تاریخی، ارائه عملیات تامین مالی بلندمدت به بانک‌ها و راه‌اندازی برنامه خرید دارایی (تسهیل کمی) برای تزریق نقدینگی به اقتصاد اتخاذ کرد، اما این اقدامات هزینه کوتاه‌مدت مانند هزینه استقراض دولتی، نوسانات بازار، فشار بر بودجه دولت‌ها برای کشورهای بحران‌زده به همراه داشت. مسئله بعدی آن است که شهرت تحت تاثیر میزان درک و اعتماد ذی‌نفعان، سیاست‌ها و عملیات بانک مرکزی است. شفافیت، پاسخگویی به ابهامات جامعه و رفتار مقامات ارشد بانک، عواملی است که تصورات از شهرت بانک مرکزی را شکل خواهند داد.

چالش‌های شهرت و اعتبار بانک مرکزی

چالش‌های در ارتباط با شهرت و اعتباری بانک مرکزی به سلطه مالی، بار بیش از حد نهادی، بی‌ثباتی مالی، بار بیش از حد شخصیتی و عوامل خارجی (فراملی) طبقه‌بندی شده است. اولین چالش، سلطه مالی است که در نتیجه فشار مقامات بودجه بر بانک‌های مرکزی در جهت افزایش و تامین مالی سطوح بالاتر، بدهی عمومی ایجاد خواهد شد و استقلال بانک مرکزی را تضعیف خواهد کرد. با تضعیف استقلال بانک مرکزی، نرخ تورم افزایش می‌یابد و اعتماد عمومی به توانایی بانک مرکزی برای حفظ ثبات قیمت‌ها از بین خواهد رفت و همچنین بانک مرکزی از مدیریت انتظارات و اجرای موثر سیاست‌های خود ناتوان خواهد ماند و بین سیاست پولی و مالی نوعی تضاد به وجود خواهد آمد، چون بانک مرکزی به دنبال ثبات قیمت‌ها است و ثبات قیمت‌ها مستلزم برخی سیاست‌ها مانند سیاست انقباضی در حوزه پولی است ولی ممکن است سیاست‌گذار مالی به دنبال تامین مالی کسری بودجه باشد که مستلزم انبساط پولی و استقراض از شبکه بانکی و یا بانک مرکزی است که تضادی به وجود خواهد آورد و در نهایت دستیابی بانک مرکزی به اهدافش، با چالش روبه‌رو خواهد شد.

سازوکار سلطه مالی در ایران

سازوکار سلطه مالی در ایران را در سه حوزه بودجه دولت، هدفمندی یارانه‌ها و شرکت‌های دولتی بررسی می‌کنند. کسری بودجه دولت یا از طریق بانک مرکزی و یا اوراق مالی تامین مالی خواهد شد. تامین مالی از طریق بانک مرکزی مستقیم یا غیرمستقیم اتفاق خواهد افتاد. روش مستقیم آن به خط اعتباری و روش غیرمستقیم هم عمدتاً از طریق ارز در دسترس و یا غیر قابل دسترس دولت امکان‌پذیر است. زمانی که بخشی از منابع عمومی دولت از طریق فروش نفت تامین مالی ‌شود، کم پیش می‌آید، ارزهایی که در اختیار دارد با مجموع ارزهای سایر بخش‌های اقتصادی مثلاً بخش خصوصی یا بخش‌های غیر دولتی با تقاضای بازار برابر باشد. این اتفاق تاثیر خاصی بر پول ملی یا ارز خارجی نخواهد داشت و اثرات منفی به همراه ندارد. اما اگر دولت ارزی که در اختیار دارد بیش از نیاز بازار باشد، موجب تقویت ارز خارجی و اثرات منفی بر بخش تولید خواهد شد و همچنین نوعی رانت بین افراد خاص توزیع می‌شود. اگر ارزی که در اختیار دارد کمتر از نیاز بازار باشد و بر اساس آن چیزی که در بودجه معادل ریالی‌ آن پیش‌بینی شده، کفاف منابع ریالی را ندهد، بانک مرکزی مجبور است بخشی از منابع ریالی را خودش تامین کند که باعث افزایش پایه پولی و افزایش نقدینگی و در نهایت تضعیف پول ملی خواهد شد. بدهی شرکت‌های دولتی هم به طور غیرمستقیم به بانک‌های تجاری منتقل می‌شود و بانک‌های تجاری با بانک مرکزی تهاتر می‌کنند و در نهایت پایه پولی افزایش پیدا می‌کند و پول ملی تضعیف می‌شود. این سازوکار سلطه مالی در ایران است، نتیجه نهایی سلطه مالی کاهش ارزش پول ملی است که وظیفه تاریخی و انحصاری بانک مرکزی محسوب می‌شود. آمار و ارقام نرخ ارز در شش سال اخیر (۱۳۹۸ تا ۱۴۰۰) را اگر مشاهده کنیم، ارزش پول به طور متوسط هر سال ۴۰ درصد کاهش پیدا کرده و طی سال‌های بعد از انقلاب تا سال ۱۳۹۸ هم هر سال به طور متوسط ۲۰ درصد ارزش پول کاهش یافته و از آنجایی که مهم‌ترین رسالت بانک مرکزی حفظ ارزش پول ملی است، در صورت وجود سلطه مالی، شهرت و اعتبار بانک مرکزی به طور جدی مخدوش خواهد شد.

بار بیش از حد نهادی

یکی دیگر از چالش‌هایی که برای شهرت و اعتبار بانک مرکزی مطرح می‌شود، بار بیش از حد نهادی است. شهرت بانک‌های مرکزی طی ده‌ها فراز و نشیب داشته است. در دوران اعتدال بزرگ (The Great Moderation) که به فراز تشبیه شده، رشد اقتصادی و اشتغال افزایش و نرخ تورم کاهش یافته بود. در این دوره، استقلال بانک‌های مرکزی عمدتاً در بیشتر کشورها به رسمیت شناخته شده بود، ولی انتظارات بالا و بار بیش از حد مسئولیت‌ها می‌تواند اعتبار بانک‌های مرکزی را تضعیف کند و استقلال آنها را زیر سوال ببرد. از چالش‌هایی که برای شهرت و اعتبار بانک‌های مرکزی در دهه‌های اخیر ایجاد شده می‌توان به همه‌گیری ویروس کووید ۱۹ اشاره کرد که بانک‌های مرکزی مجبور شدند، سیاست‌های به شدت فعالی برای تثبیت وضعیت اقتصادی اعمال کنند، بسیاری از بانک‌های مرکزی تحت فشار دوگانه کنترل تورم و حمایت از رشد اقتصادی قرار گرفتند، سطح بدهی جهانی به دلیل حمایت دولت‌ها از بسیاری از فعالیت‌ها و کسری بودجه افزایش پیدا کرد. از چالش‌های دیگر آن بود که بانک‌های مرکزی به دلیل نقش آنها در تشدید نابرابری‌های درآمدی، مورد انتقاد قرار گرفتند. چون بسته حمایتی ارائه شده توسط بانک‌های مرکزی، به نفع بخش خاصی از جامعه یا درصد کوچکی از جامعه بود و ثروت آنها افزایش پیدا می‌کرد و در نتیجه باعث تشدید نابرابری در اقتصاد و بین عموم جامعه می‌شد و از این نظر مداخلات بانک مرکزی زیر سوال رفته است. از چالش‌های دیگر شهرت و اعتبار بانک مرکزی، ارزهای دیجیتال، تغییرات آب و هوایی و مسائل اقتصادی و نوع مداخلات دولت‌ها است که باید مدیریت مناسبی بر آنها صورت گیرد. یک نمونه کامل از بار بیش از حد نهادی، بانک مرکزی ایران است، چون از طریق قانون وظایف متعددی بر عهده آن قرار دارد. وظایف بانک مرکزی شامل مهار تورم، ثبات و سلامت شبکه بانکی و سایر اشخاص تحت نظارت، حمایت از رشد اقتصادی، اشتغال و کمک به حفظ و ارتقا ارزش پول ملی است. در کنار آن وظایف دیگری همچون جبران کسری بودجه دولت و ناترازی منابع بانک‌ها، شرکت‌های دولتی و غیردولتی، تامین مالی طرح‌های عمرانی بانک مرکزی را نیز بر عهده دارد.

بی‌ثباتی مالی

چالش بعدی بی‌ثباتی مالی است. در نظام مالی کارآمد بانک مرکزی نقش چندانی ندارد، در صورتی که اگر ناکارآمد باشد، نظام مالی از بانک مرکزی انتظار دارد که دخالت کند. این دخالت نیز عمدتاً ناشی از فشارهای سیاسی از جانب دولت، مجلس و ذی‌نفعان دیگر است. اجبار بانک مرکزی به مداخله در بازارهای مالی نوعی بار بیش از حد نهادی است که در مبحث قبل هم به آن اشاره شد. سوالی که در اینجا مطرح می‌شود آن است که بی‌ثباتی مالی چه تبعاتی برای شهرت و اعتبار بانک مرکزی به همراه خواهد داشت؟ در صورتی که بی‌ثباتی مالی ایجاد شده باشد، فعالیت‌های بانک‌های زیانده چه در بخش دولتی و چه غیردولتی برای شهرت و اعتبار بانک مرکزی یک بازی دو سرباخت خواهد بود. چون اگر فعالیت‌های آن ادامه پیدا کند، پایه پولی افزایش خواهد یافت و پول ملی تضعیف می‌شود و اگر تعطیل شوند بر همه بانک‌ها تاثیر می‌گذارد، چون اعتقاد جامعه بر آن است که مشکل برای کل سیستم بانکی است و کلیت نظام بانکداری زیر سوال می‌رود، بنابراین چه فعالیت بانک‌های زیانده ادامه پیدا کند چه به تعطیلی بکشد، در هر حال باعث از دست رفتن شهرت و اعتبار بانک مرکزی خواهد شد.

بار بیش از حد شخصیتی

بار بیش از حد شخصیتی هم یکی دیگر از چالش‌های پیش‌روی بانک‌های مرکزی است و نوع خاصی از انتظارات بالا و مربوط به افرادی است که در راس بانک مرکزی قرار می‌گیرند. این افراد معمولاً چهره‌های برجسته ملی یا بین‌المللی هستند، نمونه بارز آن، آلن گرینسپن، رئیس فدرال رزرو است که نزدیک ۲۰ سال رئیس فدرال رزرو آمریکا بوده است. شهرت شخصی هم می‌تواند نوسان داشته باشد، آلن گرینسپن موقعی که برکنار شد، اقتصاد آمریکا دچار یکسری مشکلات شده بود، با اینکه در دوره‌ای که تصدی فدرال رزرو را برعهده داشت، عملکرد درخشانی داشت. عکس آن هم در ایران صادق است. بنابراین، ضعف در جایگاه علمی و وزنه سیاسی افرادی که در راس بانک مرکزی قرار می‌گیرند، می‌تواند جایگاه و اعتبار بانک مرکزی را زیر سوال ببرد.

عوامل خارجی (فراملی)

آخرین چالشی که بانک‌های مرکزی با آن مواجه هستند، عوامل خارجی و فراملی است. در میان عوامل خارجی، تحریم‌های بین‌المللی بیشترین تاثیر را بر شهرت و اعتبار بانک مرکزی داشته است. تحریم‌های بین‌المللی هم از منظر کشورهای تحریم‌کننده و هم از منظر کشورهای تحریم‌شونده قابل ارزیابی است. به طور مثال، وظیفه بانک مرکزی اروپا حفظ ثبات قیمت در سراسر منطقه یورو است، اما دخالت بانک مرکزی اروپا در تحریم مالی روسیه نگرانی‌هایی را در مورد استقلال و اثربخشی نهاد در دستیابی به هدف اصلی خود ایجاد کرد. تاثیرگذارترین اقدامات بانک مرکزی اروپا هم مسدود کردن ذخایر خارجی بانک مرکزی روسیه بود، بنابراین مشارکت بانک مرکزی در تحریم‌ها نشان‌دهنده سیاسی شدن عملیات این نهاد و تضعیف بالقوه اعتماد عمومی به توانایی آن برای مدیریت موثر سیاست‌های پولی است، در نتیجه می‌تواند بی‌ثباتی سیستم‌های مالی و تشدید فشارهای تورمی را به همراه داشته باشد، ضمن اینکه یک سری فشارهای دیگر از جمله اختلالات زنجیره تامین و نوسانات قیمت کالا را ایجاد خواهد کرد. کشورهای تحریم شده همچون ایران، روسیه، ونزوئلا تحت تاثیر این اقدامات قرار گرفتند. در ایران به طور مشخص اگر سطح عمومی قیمت‌ها و نرخ ارز را قبل و بعد از تشدید تحریم‌ها و خروج آمریکا از برجام در سال ۱۳۹۷ بررسی کنیم، مشاهده می‌کنیم از ابتدای انقلاب تا سال ۱۳۹۷ نرخ تورم سالانه به طور متوسط ۱۹ درصد افزایش پیدا می‌کرد، اما بعد از خروج آمریکا از برجام تا سال ۱۴۰۳ متوسط نرخ تورم سالانه با افزایش ۴۱ درصدی روبه‌رو بوده، که این تاثیر تحریم‌ها بر پول ملی بوده است. همچنین، قیمت دلار از ابتدای انقلاب تا ابتدای سال ۱۳۹۷ به طور متوسط حدود ۱۸ درصد افزایش پیدا کرد، اما بعد از تشدید تحریم‌ها و بعد از خروج آمریکا از برجام از سال ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۳ به طور متوسط ۵۵ درصد در سال افزایش یافته است، بنابراین مهم‌ترین تاثیری که تحریم بر کشورهای تحریم شونده مانند ایران داشته تضعیف پول ملی بوده است.

پیشنهاد

با توجه به مطالب ارائه شده و چالش‌هایی که در مقوله شهرت و اعتبار، بانک مرکزی با آن روبرو است، ایجاد اعتبار برای بانک مرکزی مستلزم آن است که بانک مرکزی بر وظیفه اصلی خود که کنترل تورم یا حفظ ارزش پول ملی است تمرکز کند. شرط لازم یا پیش‌زمینه برای کنترل تورم یا حفظ ارزش پول ملی ممانعت از پولی شدن کسری بودجه و یا ممانعت از سلطه مالی است. بنابراین با این پیش‌نیاز بانک مرکزی باید هدف‌گذاری تورم، کنترل انتظارات تورمی و ایجاد انضباط مالی در شبکه بانکی را در پیش بگیرد و دنبال نماید. زمانی که بانک مرکزی به مهم‌ترین وظیفه خود یعنی حفظ ارز پول ملی دست‌ یابد، می‌تواند در بقیه حوزه‌ها از جمله بی‌ثباتی مالی یا دستیابی به رشد اقتصادی مداخله کند.